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災害管控與資通訊科技功能

災害管控是什麼?其中包括哪些階段?用語在各國容或有異,例如在紐西蘭會強調4R,亦即準備、因應、重建與降低;印度則將災害管控繪製為以下圖表:

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但無論用語為何,今日社會確實迫切需要有效的災害管控,並面對全世界與日俱增的各種天災。

在以下的系列文章中,我們應追蹤並檢視資通訊科技在災害管控領域帶來哪些功能與影響。

諾貝爾得主R.K. Pachauri於2009年元月時,在第五屆Dhirubhai Ambani資通訊科技研究院會議中強調,人們面臨天災及任何威脅人身財產的天候事件中,非常需要資通訊科技協助:

[…]氣候科學近年來快速進步,因為超級電腦如今可運作非常複雜的模型,以模擬海陸氣候條件,我們評估自然與人為因素對未來 氣候影響時,主要倚賴今日使用的模型,以及對世界各地氣候變遷衝擊的評估能力,如此因應未來預測情況時,政府、民間社會與企業組織才能採取有效措施,以順 應即將發生的變化。

他引述2003年的案例指出:

我想以印度Andhra Pradesh在2003年的熱浪為例,依據官方記錄造成近4000人喪生。[…]

研究此項重大問題時,很明顯若資通訊科技設置妥善並有效發揮功能,也許能保住幾乎所有罹難者的性命,例如熱浪來襲前並無早期預警機制,之後亦未提供追蹤醫 療諮詢,包括口服電解質液、簡易治療等,就算是電視頻道也能用來宣導正確意識與資訊,以保護受影響民眾的生活,但卻都沒派上用場。

還有許多沿岸災害中,災民若能即時獲知警告,就能在災害發生之前撤離,颶風侵襲美國佛羅里達州海岸時,政府運用基礎建設提供警告與訊息給可能受災民眾,並 將整個城鎮撤離;颱風或其他較輕微的災害在印度或孟加拉發生時,卻造成嚴重損失,因為當地不僅缺乏可庇護災民的基礎建設,也欠缺完善的早期預警及引導體 系。

今日縱然連手機也能當做媒介,有效提供早期預警,挽救生命及財產。

聯合國秘書長潘基文於瑞士日內瓦的Telecom World 2009會議中,亦強調資通訊科技減緩天災影響等重要問題的功能:

透過良好的氣候科學與資訊分享,資通訊科技能降低天災的風險與衝擊,…地震發生時,資通訊科技系統能監控發展、發送緊急訊息、幫助人民因應。

潘基文的言論呼應Sujit Mohanty在2005年的報告中,提到災害管控應進行典範轉移,包括:

  • 從救援、重建到風險管控。
  • 在各層面建立防範未然精神。
  • 強化國內地方因應能力。
  • 確保生計與幫助脆弱族群。
  • 從過往災害中學習經驗。

無論是2004年南亞海嘯或2005年卡翠娜颶風,在這些重大天災後,世人都不得不體認到運用資通訊系統合作處理天災的力量。

Paul Currion在humanitarian.info指出:

歷經卡翠娜颶風後,網路上出現大量針對風災的計畫,若檢視科技社群回應這場風災的態度,顯示網路不僅形塑社會對於災害的立場、突顯資通訊科技在災後處理方面的議題,並指出未來可能發生的情況。[…]

顯然在南亞海嘯過後,資訊革命逐漸改變我們處理災害的方式,尤其出現愈來愈多網路募款活動,Christian Aid在九天之內從網路上募得70萬美元,幾乎是電話捐款的四倍。寬頻網路普及、衛星通訊改善、影像科技進步,都讓各項計畫不斷增生,這些都是五年前不可能發生的情況;開放碼運動興起亦衍生出Sahana計畫,為災後援救組織開發網路應用程式。

Paul Currion接著論及「網路世界的首要反應」,網路用戶快速行動,填補各國政府與傳統媒體無法滿足的資訊落差,不過也因為卡翠娜風災後湧入大量資訊,顯然若透過集中平台,各項資料與資訊來源將發揮更大功能,也因此發展出卡翠娜尋人計畫及卡翠娜援救維基頁面。

在此背景之下,「東南亞地震與海嘯」(SEA-EAT)部落格即率先領導潮流,在2004年南亞海嘯時便已成立,首次展現一般民眾傳遞資訊的能力,串連起災區民眾與救援組織的供需網絡,該部落格其中一位主要成員Dina Mehta表示:

我們的成就應該是在沒有正式組織架構下,呈現史上最大規模的災後網路合作計畫,也召集社會各個層面的一般民眾,這些人並不一定平常投身網路,多數人都有其他正職與專業,但他們都是需要幫助的人。

SEA-EAT部落格以「保持資訊暢通」為主,斯里蘭卡Sahana FOSS災害管控系統則結構更完整、更全面,協助2004年的大規模災害,這項計畫是由斯里蘭卡政府國家運作中心發起,並納入人道援助中心,Sahana之後也應用在全球各地的災害上,例如2005年巴基斯坦的南亞地震、2006年菲律賓Leyte南部土石流、2006年印尼Jogjarkata地震、2007年秘魯地震、2008年緬甸颱風等。

Michael Gurstein任職於紐澤西理工學院,他在2005年思考這些網路計畫,並記錄他所觀察到的缺陷:

我在網路上尋找資訊與報導時,注意到網路在這些事件扮演(或未扮演)的角色,網路似乎很能夠回應遠方人民的需求,以旁觀者身分搜尋資訊、報導及其他貢獻方 式等,人們若有親友可能受到衝擊,也會在網路上建立失蹤或協尋清單,幫助遠方人們的搜尋工作;有些人以為這些計畫來自於援救組織,但其實卻是其他民眾透過 電腦通訊工具輔助,從遠方提供協助。

但我有些意外的是,網路尚未完全跨越鴻溝,一方是科學家及直接受災害衝擊的民眾,另一方是可運用這些資訊理解問題的人民,雙方的資訊卻似乎未充分交流。

問題雖然與數位落差相關,但並非因為無法取得資訊(不過這也是一大問題),我覺得關鍵在於「取得資訊」與「有效利用」之間的落差,…就我所知,許多受災社區都能以不同方式獲得網路,但缺乏社會基礎建設與教育,讓民眾無法將網路變成有效利用的早期預警機制。

有些人擁有資訊,例如科學家偵測到地震,即可瞭解是否會引發海嘯,也有些人很早便感受到地震或海嘯,但他們無法運用這些資訊;有些人需要這些資訊,例如印 度洋沿岸村落,但他們無法及時取得可用資訊,因為國籍、語言、知識、專業、社會聯繫、信任網絡、溝通管道等隔閡,造成雙方難以溝通往來,有些人懷疑這只是 因為網路時代發展尚在初期,或者是其他更深層長遠的原因。

見到凱莎娜颱風於2009年10月奪走菲律賓、越南及柬埔寨無數性命,Paul Conneally在Head Down, Eyes Open部落格寫道

在許多貧困地區,人們沒有電視、電台或網路可供散播警訊,援救單位必須與社區合作,尋覓急難時適合的溝通管道,並不斷演習試驗,在此種緊急狀態,手機簡訊或派人到街上大聲呼喊通常最有效。

在高風險國家內,早期預警、早期行動必須成為一種心態,而不只是機制或科技,且在時間拉長的狀態最有效,在幾小時、幾天、幾個月、幾年之前便預期災害會發生,決策者也必須及早行動,並且負責「最後一步」,將早期預警制度與最脆弱的社區及民眾連結在一起。

唯有提升社區預防與因應災害與危機的能力,才能夠挽救生命與生計,也避免貧國遭受強烈衝擊,早期預警、早期行動就成本上,也比傳統災害因應更加有效,花費的每一塊錢也可拯救更多生命,相較於購買救災設備,用在預防及降低風險的經費效能達四倍。

2004年南亞海嘯後,印度政府、非政府組織與民間社會都必須改變心態,意識到事先準備才是降低天災衝擊的關鍵。

為改善規劃及準備能力,政府建立印度災害資源網絡(idrn.gov.in),並與全國資訊科學中心合作,希望建立網路資料庫,記錄全國設 備庫存及技術人力資源,以因應各項急難狀況,這個資料庫還不夠全面,但期望透過有效的人力及資源動員機制,壓低急難因應所需時間,這項計畫設計系統,收集 並校對政府部門、公務單位、企業界的資訊。其他計畫包括:

  • 「災害庫存資料庫」(在Orissa地區實施)分析過往各種規模的災害,分析各地災害設備庫存狀況。
  • 「社區意外方案」運用全球資訊系統,以視覺畫面呈現各地重要資訊,可用來調配與落實救災工作。
  • 「通訊基礎建設發展」,透過衛星及整合服務數位網路,確保完全覆蓋災害可能發生區域。
  • 以社區為基礎的資通訊科技系統。
  • 「災害監控系統」建立快速資料收集及發佈機制。

以下範例中,歷經2004年南亞大海嘯之後,非政府組織在Tamil Nadu地區落實這種防災準備原則:

在本系列文章中,我們觀察災害預警機制與各種資通訊科技工具及應用程式,希望建立早期預警系統,降低全球天災對人民及財產的重大損害。

校對:Soup

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