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蒲隆地自索馬利亞撤軍 再度激發外交對峙

2011年12月9日,非洲聯盟蒲隆地部隊抵達索馬利亞莫加迪沙(Mogadishu)機場。照片來源:Flickr-非洲聯盟駐索馬利亞特派團公共資訊平台(AMISOM Public Information),創用CC。

自2007年起,非洲聯盟駐索馬利亞特派團(African Union Mission in Somalia,簡稱AMISOM)便承擔了對抗索馬利亞青年黨( Al-Shabaab)的工作。在這由多個國家、共計21,500名士兵組成的AMISOM部隊中,蒲隆地派出的兵力人數僅次於烏干達,而數以百計的特派團士兵在和此一支持基地組織(Al-Qaeda)的伊斯蘭極端武裝團體對戰過程中喪命。

2018年12月,非洲聯盟和平與安全理事會決議,於2019年2月底以前,自索馬利亞撤出5,400名蒲隆地士兵中的1,000名士兵。這是2018年12月聯合國安全理事會針對AMISOM所做出應逐步撤軍決議的一部分行動。依據聯合國2431號決議案,聯合國安全理事會決議延長AMISOM任務期間,但同時也將減少部隊數量,至2021年12月以前將索馬利亞內戰相關事項移交由索馬利亞軍方負責。

蒲隆地總統皮耶·恩庫倫齊薩(Pierre Nkurunziza)反對此一撤軍行動,其他政府官員則稱此舉將危害區域安全並進而向非洲聯盟提出抗議。蒲隆地一些國會議員也特別針對「僅縮編蒲隆地部隊數量」而未同步針對所有派兵國家縮編這點提出異議,提議政府應該以「撤出所有派駐參與AMISOM的蒲隆地部隊」為要脅,迫使非洲聯盟重新討論。國會議員們甚至談到這是場試圖「破壞」蒲隆地社會穩定的陰謀。

蒲隆地政府現已提議,應仿效2017年12月的縮編行動,由所有出兵國家共同撤出部分軍力。

Ambassador Basile Ikouébé, Representative of @_AfricanUnion in Burundi was summoned to the Ministry of Foreign Affairs. The Assistant to the Minister Ambassador Bernard NTAHIRAJA @BNtahiraja reiterated to him a message already communicated to the African Union regarding the Burundian government’s concerns

蒲隆地外交部傳喚該國駐非洲聯盟代表巴西里‧伊奎貝(Basile Ikouébé),部長助理伯納‧恩塔西拉雅(Bernard Ntahiraja)向他重申有關蒲隆地政府對此事的關切,而此一訊息先前已和非洲聯盟進行溝通。

2019年2月中索馬利亞總統穆罕默德‧阿布杜拉‧穆罕默德‧法瑪約(Mohamed Abdullahi Mohamed Farmaajo)出訪蒲隆地期間,兩國總統發表聯合公報,同聲呼籲應辦理一場峰會共商此事。然而,400名蒲隆地士兵仍在2月21日至23日間返國,而蒲隆地政府則拒絕在原定26日之前執行剩餘600名士兵的撤出行動。

直到28日,可能基於欠缺國際支持或是難以操作這項議題,蒲隆地政府最終退讓。根據法國電視台TV5 Monde引述法新社不具名高層的說法,剩餘的士兵們將會在3月初返國。

28 February is the deadline of AMISOM to have repatriated 1000 Burundian troops on a peacekeeping mission in Somalia. According to sources in Somalia, 600 remaining troops will return from the beginning of March, without further details

2月28日是AMISOM蒲隆地1,000名駐軍撤出的最後期限,根據索馬利亞的消息指出,600名尚未撤出的士兵將在3月初陸續返回蒲隆地,詳細方案並未公告。

蒲隆地拒絕撤軍的原因何在?

蒲隆地持續的內政與經濟危機,引發外國對其發動經濟制裁,造成了嚴重的預算短缺,加劇了貧窮、貿易缺口、及大規模難民等問題。2018年,聯合國安全理事會即對其人道情形提出關切,指出約有360萬蒲隆地人民急需救助。

因此,參與維和部隊所帶來的資金挹注,便成了這個深陷泥淖之國的重要海外資金來源。青年非洲報導便指出,非洲聯盟每三個月就會將1,600萬歐元匯給蒲隆地中央銀行。

這些參與維和部隊的國家,表面上必須將一定比例的資金用於購置設備或其他開銷。2017年,身為AMISOM主要資金來源國的歐盟,便曾試圖繞過政府而直接支付士兵薪水與購置設備,卻引發了外交困境。最終雖然透過協議解決這項爭執,不過根據法國國際廣播電台報導,依然有士兵指控政府有撥款上的缺失。

反貪腐人士加百列‧魯菲伊里(Gabriel Rufyiri)等觀察家發現,要求蒲隆地撤軍的決議及其和歐盟間的衝突,與東非共同體(East African Community,簡稱EAC)和非洲同盟政治人物(尤其是烏干達)對於爭端調解失敗所引發的不滿,其實脫不了關係。

東非共同體和非洲同盟所欲調解的,正是蒲隆地總統在2015年時飽受爭議的第三任連任爭議,以及由此衍伸的修憲議題。這兩個國際組織希望將這些問題透過對話加以調解,但蒲隆地政府不願妥協的態度,加上國際介入力道過弱,導致難以展開對話,蒲隆地自己甚至就未出席2018年底最後一輪的談判。

自2015年起,包含聯合國調查委員會人權觀察蒲隆地保護人權暨受監禁者協會(Association Burundaise pour la Protection des Droits Humains et des Personnes Détenues ,簡稱APRODH)等組織,全都記錄了該國系統性人權危害的情形,例如取締媒體和非政府組織並與反叛團體相互對抗,而這些受危害的對象以反對派人士為多。而蒲隆地當局則直指這些報告受到人為操作,拒絕承認其正當性。

歐盟和其他國際夥伴因此對蒲隆地展開經濟制裁,刪減政府高度仰賴的直接援助金額,尋求將這些資源直接撥付給當地的非政府組織。然而這些組織立刻就發現,蒲隆地政府開始增加對於他們的控制與施壓,尤其是2018年末有關不同種族融資配額的新規定,就促成像是國際殘疾人協會(Handicap International)等組織必須離境。

未來的安全問題

事實上,部隊返回蒲隆地也引發了索馬利亞和蒲隆地境內的安全問題。

首先,縮編部隊可能會激發蒲隆地軍隊的潛在問題。維和任務危險性雖然較高,但薪水也相對比一般士兵高,對軍人而言是個很誘人的機會。不少士兵應該會對失去AMISOM派駐工作感到不滿,可能因此使原本就因該國內戰而生的軍隊內部政治分裂情形更為嚴重。

其次,評論家也點出了當前情勢的矛盾。蒲隆地政府在將部隊送到國外,改善外國人民安全的同時,其境內的人權情況可說是每況愈下,肆意的逮捕、施以酷刑、謀殺等層出不窮。但在另一方面,蒲隆地部落客阿波里納‧恩庫倫齊薩(Apollinaire Nkurunziza)撰文指出,索馬利亞人們其實對蒲隆地的駐軍深表感激。

於此同時,AMISOM士兵也遭指控殺害平民。維和士兵的行徑依舊爭議不斷。

第三,AMISOM最終目標是駐軍全數撤出並移交給索馬利亞軍隊負責,各界-包含一些索馬利亞官員在內-也擔憂該國軍方的能力是否足以維持國家未來穩定。當前,索馬利亞青年軍仍占據不少領土,也依然夠在索馬利亞境內外-尤其是肯亞-發動足以致死的各種攻擊

目前的局勢,似乎反映了歐盟與東非共同體各國政府之間,由於面對蒲隆地危機而生的緊張關係。非洲各國政府的意見也不一致,而針對蒲隆地政府境內各種人權議題和與反對派的談判等情形,歐盟、非盟、國際刑事法庭等組織不僅與蒲隆地政府不停對峙,同時彼此間也相互爭執。同時,流亡中的反對派聯盟「捍衛阿魯沙和平協議和恢復法制國家全國委員會」(le Conseil national pour le respect de l'accord d'Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi et de l'État de droit,簡稱CNARED)則面臨了更加分裂的窘境。

由於政經危機持續未解,像是數以千計欠缺資源的難民營與在剛果民主共和國東部的代理人戰爭等問題仍舊存在,隨著2020年即將舉行全國大選,蒲隆地的未來將會面對更多衝突。

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