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資訊透明科技網絡,二號報告

[本文英文版原載於2010年4月27日]

本文為三段式報告之二,希望為資訊透明科技網絡計畫提供更多案例研究背景,前篇報告請見此

資訊透明科技網絡計畫網站上,我們已收集30項科技計畫,都致力於推動資訊透明、政治責任與公民參與,但我們尚未明確定義每項概念,亦未詳述這些計畫如何帶動良好治理與健全社會。

資訊為何要透明?

所謂資訊透明,通常意指公布政府程序、預算及民選官員的資訊,也有些計畫希望提供涉及公共利益的民間企業資訊,如CorpWatchPublish What You PaySourcemap等。

有時這些資訊是由各國政府自行公告,例如2002年6月時,時任墨西哥總統的福克斯(Vincente Fox)頒布國內第一部資訊自由法,要求政府機關定期以便民方式,公開所有涉及日常功能、預算、運作、人員、薪資、內部報告、招標得標資訊,Kate Doyle在法案通過當天提供深入分析,John Ackerman檢視法律實施三年來的成果,並對比世界上其他類似的資訊自由計畫。

不過在許多情況中,政府並不希望公布運作及預算相關資訊,因為此舉可能招致批評,並揭露貪腐情事,某些國家民眾於是開始自行發表資訊,Mzalendo共同創辦人Ory Okolloh表示,該計畫始於2006年,起因是肯亞國會議員要求關閉國會網站,以避免大眾獲知議員表現情況,關心此事的肯亞民眾開始出席國會議事,在網路上張貼觀察結果,並協助整理立法資訊網路資料庫Mumbai Votes則收集印度官員及候選人的犯罪記錄。

各國政府有時確已公開活動及開銷資訊,但人民卻不易取用,資訊也不夠完整,例如以色列特拉維夫(Tel Aviv)地方政府每年以詳細的PDF格式公布預算書,但格式與形式卻讓民眾難以瞭解並分析政府開支,「Our Budget」幕後團隊運用光學字元識別(OCR)技術,再加上人工確認,將資料轉為試算表格式,再使用網路工具分析市政花費。阿根廷所有政黨至少在投票前十天,就必須公布競選獻金情況,但各黨同樣是以長篇PDF格式發表報告,藉此模糊金錢與政治在競選時的關聯,Dinero y Política計畫試圖運用互動視覺化工具呈現相同資訊內容,能夠清楚對比各地區、各政黨及各產業的競選獻金。肯亞Budget Tracking Tool計畫從難以尋找的政府網頁中,取得聯邦資助的地方發展計畫預算書,統整於單一資料庫裡,讓使用者能留言說明計畫進度、衝擊及效能(不過目前留言很少)。

民眾為何參與?

資訊透明就能帶來責任政治嗎?若民眾掌握更多政府活動資訊,也能取得更多資料,官員就會因此提升施政效能嗎?民眾就會要求在擬定與實施政策時,納入自己的意見嗎?近期有些學者與觀察者開始質疑這項長久以來的看法,Jonathan Fox寫道,「資訊透明觸發羞恥的力量,但無恥之徒可能不會因消息曝光而受影響,真相常無法帶來正義」。Transparência Brasil成員Fabiano Angelico今年接受電台訪問時, 亦呼應上述言論,指稱巴西政治人物因貪污下台後,卻常因貪污而再度當選,他主張任命記錄良好的法官,裁決禁止多次貪污的政治人物再度參選;傳統自由民主觀 念中,民眾最終透過投票讓領袖負責,但這項主張卻挑戰這項看法,不過Guillermo O'Donnell亦支持這個構想,認為現代民主需要「垂直責任」(如選舉)與「水平責任」,後者意指跨部會機構有權制裁不守法的政治人物。

賴比瑞亞亦發生透明無法帶來責任政治的案例,總統瑟利夫(Ellen Johnson-Sirleaf)於2005年成立「真相和解委員會」,仿效南非終止種族隔離後的經驗,這就是種行使「水平責任」的機構,負責調查與公布國內逾20年內亂的資訊,並制裁其中犯法的民選官員。2009年6月,委員會發表最終報告,列出包括總統在內共50人名單,主張這些人直接參與內戰,故應禁止服務公職30年,然而瑟利夫依然在位,無視於委員會建議,繼續推動她提出的透明及反貪污法案。儘管瑟利夫過去具有爭議,但許多人仍認為她是位國際知名領袖,能夠協助賴比瑞亞回歸和平與民主。

多數研究人員與觀察者都同意,除非民眾積極參與資訊揭露過程,資訊透明也無法提升責任政治,我們所研究的多項計畫中,都意圖運用社會網絡促進民眾參與,例如墨西哥的#InterNetnecesario計畫結合Twitter、部落格及媒體,向國會議員施壓,要求取消未經媒體或民意諮議,便逕自決定增加的3%網路使用稅,這便是資訊透明加上公民參與,帶來責任政治的經典範例。墨西哥Twitter用戶Alejandro Pisanty透 過網路,張貼別處無法取得的新法資訊,人們透過Twitter動員抗爭,部落格過濾並提供事件背景,並以電子郵件寄送連署書給參議員;眾議院很快意識到社 會反彈聲浪強烈,邀請網路抗爭運動代表出席議會,說明反對課稅理由,出席代表則在與會前幾週,在網路上反覆演練;不 過#InternetNecesario目前仍只是個暫時性現象,未能建立長久制度,繼續推動資訊透明或要求未來領袖負責。Cuidemos El Voto這個案例則較為長久,意圖避免聯邦與地方選舉舞弊及買票,墨西哥自2002年成立「特別檢察署」,記錄過往人權侵害案件,Cuidemos El Voto與檢察署合作後,收集的選舉舞弊案例亦獲聯邦政府背書,但是讓民眾注意到政治人物及政黨買票現象後,究竟能造成多少衝擊,至今無法量化,也尚無政黨人物或政黨因網站通報舞弊消息而不得參選。

對於增進民眾討論能否改善政府治理,其他計畫領導人相當懷疑,Mumbai Votes計畫的Vivek Gilani表示,網路討論以個人意見及流言為主,但他的計畫希望依據事實,提供讀者明確清楚的評估內容,他並非意圖為使用者創造參與空間,而是做為資源,讓人們能獲取所需資訊,投票給最合格的候選人。

如何帶來責任政治?

我們收羅的多個網站運作如同入口網站,讓民眾能夠申訴,內容主要以社區及政府行政管理為主,藉以向政府施壓,要求回應民眾需求,約旦的Ishki、印度的Kiirti、馬來西亞的Penang Watch皆為範例,這些計畫的目標及策略各異;Andreas Schedler亦認為,責任政治有兩種不同面向,一方面是要求解答的權利,另一方面則是制裁的能力,這些網站做為民間計畫,當然沒有任何官方制裁力量,但許多計畫都試圖爭取要解答的權利。

Ishki由 四位約旦技術人員成立,他們厭倦人們總在抱怨相同的事,卻沒有任何行動或計畫,於是創設網站,收集大眾抱怨公民營單位的內容,以瞭解約旦社會最普遍出現的 申訴事項,之後與報紙及電台等主流媒體合作,製作有關申訴內容的報導,希望媒體關注之後,能夠迫使官員回應。Ishki網站篩選網路使用者的各色言論,提 供給尋求報導素材的主流媒體,使用者可在網站上通報內容與加入連署,不過最近期的連署書已是兩個月前設立,且目前為止,尚無官員回應網站上提出的申訴案或連署內容。

印度Kiirti計 畫的策略稍有不同,相較於運用平面或電子媒體向官員施壓,他們直接寄發電子郵件至印度主要城市相關單位,要求他們追蹤網站上的申訴案件,創辦人 Selvam Velmurugan表示,因為網站內容,有一盞路燈修復、一條泥路重新舖設,由網站轉交申訴內容給相關單位,竟比直接聯繫相關單位更有效,這種現象或許 聽來奇怪,也未必較有效率,但或許是申訴內容與回應成果都公開在網路上,成為官員願意回應的誘因,不僅可展現他們的服務有其需求,他們也確實回應需求。

在馬來西亞西北部檳城地區,Penang Watch更進一步,以一連串步驟聯繫(與騷擾)地方官員,直到他們回覆民眾申訴內容,申訴案通報至PenangWatch.net網 站後,先經過一群志工確認,再轉寄至相關單位或個人,要求回覆或解決,若一兩星期後仍無回音,則寄發提醒函;若時隔兩週依然沒有消息,則會在網站公告申訴 內容與失職單位/個人,也寄發電子郵件至所有地方政府單位及媒體,計畫成員Ong Boon Keong表示,「每年網站大約經手300件申訴案」,目前「已處理比例約五成」,例如因為民眾向網站申訴,檳城聯合國教科文組織世界遺產內的非法商家才 歇業。

與政府合作,而非對立

Penang Watch成員Ong Boon Keong強調,網站藉由「提供正反回應」,力圖改善地方政府表現,Archon Fung等 部分觀察員則擔心,許多網站均以揭露政府缺失為主,可能會損害民眾對政府機構的信心,加深民眾對政府無能及浪費的印象;其他人認為,若時常報導政府醜聞, 將導致民眾對政府真正貪腐案例習以為常;甚至有些人主張,在新生民主國家中,監督報導可能造成民眾對民主制度不滿,引發暴動及社會混亂。

為了追求責任政治,政府資訊透明可能使情況惡化,削弱政府合法性,因為資訊透明即可幫助民眾揪出政府過失,這是好事,人們當然希望糾舉政府錯誤,但這項制度同時也應彰顯政府正面作為。

目前有關政府資訊透明的網站中,多數建立類似亞馬遜書店的民眾評分制度,給予一顆星或兩顆星,但其實應能建立更完整的機制,讓政府表現最高可達五星級。

許多網站確實都突顯貪污官員的惡行,但也有少數獎勵績優表現及清廉記錄的網站,我們建議在未來,這些網站應能求取平衡,一方面抨擊政府表現不佳之處,另一方面讚揚值得嘉獎仿效之處。

責任政治與自治

我們目前收集共30個案例中,反映出以公開資訊鼓勵民眾參與,既能展現責任政治(回覆與制裁)的潛力,卻也有極大困難,不過就我們分析的幾項計畫中,責任政治並非唯一目標,除了要求政府改善績效,Cidade Democrática等 平台亦可促進社區自治,不需仰賴官員或人力不足的政府機構,這個平台與其他申訴網站一樣,讓巴西民眾列舉與地方相關的問題,鼓勵其他使用者提出可能解決之 道,並草擬策略及行動方案。截至目前,成功方案都仰賴政府參與,但未來包括社區花圃、步道與回收工作,都能由民眾自行組織,不必透過政府。

Map Kibera計畫共同創辦人Mikel Maron表示,根據一份世界銀行研究結果,相較於首都富裕社區以水表計費,肯亞奇貝拉(Kibera)居民的平均水費高出十倍,人們可藉由Voice of Kibera這個平台連署,要求政府及部落領袖採取措施壓低用水成本,不過這也能成為誘因,吸引其他供水商進入當地,藉增加競爭降低價格,換言之,民眾除可利用這些平台向政府施壓,亦能直接改善社區,不再處處倚靠官員。

校對:Soup

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